当前位置： 巴勒斯坦 > 巴勒斯坦经济 > 巴勒斯坦的地方治理历史与现实姚惠娜
当前位置： 巴勒斯坦 > 巴勒斯坦经济 > 巴勒斯坦的地方治理历史与现实姚惠娜
年第2期
巴勒斯坦的地方治理——历史与现实
姚惠娜
（中国社会科学院世界历史研究所，北京）
摘要
巴勒斯坦地方*府体制的结构特征确立于奥斯曼帝国晚期。英国、约旦、埃及和以色列等外来统治者又将自己的行*管理体制嫁接到当地，形成了约旦河西岸和加沙地带多层次、复合的地方*府体制。巴勒斯坦民族权力机构建立后，将市*区建设作为地方治理的主要工作，重视家族的作用，通过地方选举促进*治建设。两大*治派别法塔赫与哈马斯围绕地方选举进行的斗争，阻碍了巴勒斯坦地方治理的发展。
关键词
巴勒斯坦；地方*府；地方选举；法塔赫；哈马斯
地方治理是巴勒斯坦向独立主权国家过渡进程中的重要工作，而地方选举是地方*府建设的重要步骤。巴勒斯坦两大*治派别法塔赫与哈马斯都将地方选举视为争夺权力的重要契机，围绕地方选举展开了斗争与和解的博弈。地方选举是理解巴勒斯坦内部*治的切入点。本文将从梳理巴勒斯坦地方*府体制建立的历史入手，分析巴勒斯坦民族权力机构的地方治理举措，探讨法塔赫与哈马斯在地方选举问题上的分歧与斗争。
1巴勒斯坦地方*府体制的历史变迁巴勒斯坦历史上轮番受到奥斯曼帝国、英国、约旦、埃及和以色列的统治，他们都将自己的行*管理体制嫁接到当地，在约旦河西岸和加沙地带形成了多层次、复合的地方*府体制。
（一）晚期奥斯曼帝国统治时期从年到年，巴勒斯坦地区处于奥斯曼帝国统治之下。在19世纪的现代化改革中，奥斯曼帝国仿照欧洲国家的*府模式，改造了行*管理体制。地方性的自主管理机构在一些城市组建起来。耶路撒冷就建立了市*委员会（municipalcouncil），是巴勒斯坦地区最早设立市*委员会的城市。年，奥斯曼帝国颁布《市*区法》（Municipallawsof），规定了设立市*区的程序，确定了市*区的功能和职责。这部法律规定，在城市和乡村建立市*委员会，承担监督地方建设、进行城市规划、管理市场、提供公共卫生服务和教育等职责。根据人口规模，市*委员会有6至12人不等，由当地居民选举产生，每届任期四年。中央*府不公开参与地方的选举，只任命市*委员会主席，并且只为他一人提供薪俸。奥斯曼*府严格限制市*委员会的权力，地方的决策都要提前申请批准。通过设立市*委员会，中央*府将权力直接延伸到部落和村镇，加强了对地方的控制，增加了税收。
年的市*区法确立了现在巴勒斯坦地方治理的结构特征。到奥斯曼帝国统治末期，巴勒斯坦地区已经设立了22个市*区，杰宁、图勒凯尔姆、纳布卢斯、拉姆安拉、耶路撒冷、贝特贾拉（BeitJala）、伯利恒、希伯伦、加沙、汗尤尼斯等地都成立了市*委员会。
（二）英国委任统治时期年，英*占领整个巴勒斯坦地区。 次世界大战结束后，年，英国取得巴勒斯坦地区的委任统治权，任命高级专员，对当地进行统治。英国委任统治当局保留了奥斯曼统治时期设立的市*区，任命了市长，又将大村庄改为地方委员会，建立了巴勒斯坦地区的公共管理体制。委任统治当局颁布了地方市*区法，保留了奥斯曼帝国相关法律中关于地方委员会的大部分条款，但英国巴勒斯坦高级专员拥有很大权力。根据委任统治当局在年颁布的《市*区法》（MunicipalCorporationsOrdinanceof）及后来的补充条例，高级专员有权监督地方选举、解散地方委员会、任免市长和副市长，有权批准规章制度、裁决财*事项。
英国委任统治当局特别重视市*区和地方*府，主要是为了能够有效地渗透到当地的社区，加强对地方的控制，而不是为了巴勒斯坦人的利益。在*府机构中，担任高级官员的是英国人，阿拉伯雇员只能做事务性的工作。由于缺乏财*资金，三分之一的市*委员会被迫解散。通过法律、行*和财*等措施，委任统治当局全面控制了地方委员会。
英国统治巴勒斯坦地区后，犹太移民大量涌入，严重侵害了当地人的权利。阿拉伯人与犹太人的矛盾激化，双方不断爆发暴力冲突。安全局势恶化导致地方选举无法按时举行。即使举行了地方选举，结果也受到英国委任统治当局的控制。年，委任统治当局在主要城市举行了 次市*委员会选举。在英国人的限制下，只有6%的本土居民实际参与投票。
（三）埃及和约旦统治时期年巴勒斯坦战争后，加沙地带和约旦河西岸分别由埃及和约旦统治。埃及在加沙地带建立*事机构管理当地事务。年5月15日之前的法律，只要不与埃及的法律抵触，就仍然有效。奥斯曼帝国和英国委任统治当局关于地方委员会的大部分法律得以延续。早在年奥斯曼帝国统治时期，加沙城就设立了市*委员会。加沙地带还有汗尤尼斯、拉法和代尔巴拉（Deirel-Balah）等三个市*区。此外，埃及在部分农村新设立了地方委员会。埃及*事当局严格控制加沙地带的地方*府，没有举行地方选举，地方委员和市长都由埃及当局任命。地方委员会权力非常有限，只能提供少量的基本服务，无力进行基础设施建设和发展经济。
年，约旦河西岸正式并入约旦。将这个地区整合到国家中，是约旦*策的首要目的。为此，约旦中央*府严格控制着当地的地方治理。约旦年颁布《宪法》，第条规定，市*区和乡村事务由地方委员会依法管理。年，约旦颁布《市*区法》（MunicipalOrdinanceof），规定了市*委员会的选举程序、职责及财*来源。这部法律将地方委员会置于约旦内*部的管理和监督下。由内*部长决定市*区的设立、边界和选区划分、市*委员会组成人数、市*委员的提名和选举方法等事务。市*委员由选区内缴纳市*税的所有男性居民直接选举产生。市*委员会主席，也就是市长，从当选的市*委员中选出。市*委员会承担着城市规划、建筑许可发放、水电及公共交通等公用事业管理、紧急救援等功能。中央*府返还的地方税收是市*委员会财*收入的重要来源。《市*区法》及其修正案确立了当前巴勒斯坦地方委员会的法律和组织框架。
年，约旦颁布《乡村管理法》（VillagesAdministrationLaw），在乡村建立地方委员会，每届任期三年。乡村委员会由中央*府及其代表直接管理，享有的自治比市*区少。在约旦统治期间，约旦河西岸建立了96个乡村委员会，几乎有一半在年停止运转。
（四）以色列占领期间年，以色列占领约旦河西岸和加沙地带，并对当地进行*事统治。以色列掌握了被占领土的立法、行*和司法权，通过颁布*事法令推行*策。原有的法律，只要与以色列的*事法令和安全局势冲突，不是被取代就是被修改。以色列保留了英国、埃及和约旦建立的地方*府制度。为控制市*区和地方*府，占领当局颁布*事法令，修改了约旦年颁布的《市*区法》，削弱了地方委员会在社区建设和发展中的作用。
巴勒斯坦解放组织（简称“巴解组织”）兴起后，领导流亡的巴勒斯坦人，在周边阿拉伯国家进行反对以色列的武装斗争。以色列试图通过地方选举，在被占领土扶植*治立场温和、对以色列忠诚的新巴勒斯坦领导人，取代巴解组织，作为巴勒斯坦人的代表与以色列进行和平谈判。为此，占领当局在年和年两次组织地方选举，并在年举行了农村委员会选举。为促使被占领土出现新的温和派领导人，以色列允许妇女参加地方选举，并成为市*委员候选人。为削弱巴解组织的影响，以色列极力提高被占领土巴勒斯坦领导人的地位，扩大地方*府在教育、社会事务等方面的自治权。然而，以色列在安全和经济方面仍具有 控制权，特别是涉及到土地使用、房屋和基础设施建设等问题，都由占领当局直接管理。
（五）巴勒斯坦民族权力机构建立后巴解组织是巴勒斯坦人民的 合法代表，得到阿拉伯各国*府和国际社会的承认，相当于巴勒斯坦人的流亡*府。《奥斯陆协议》签署后，巴解组织回到约旦河西岸和加沙地带，成立巴勒斯坦民族权力机构，作为临时自治*府，开始向建立独立主权国家过渡。巴勒斯坦民族权力机构建立了三级*府架构：中央*府、省、市*区。
年5月，巴勒斯坦民族权力机构成立地方*府部（MinistryofLocalGovernment），代表中央*府管理和监督地方*府。约旦河西岸和加沙地带各设一个地方*府部办公室。省（governorates，或muhafazat）是巴勒斯坦的一级地方*府机构。省长由巴勒斯坦民族权力机构主席任命，代表他掌管省内地方事务。
巴勒斯坦民族权力机构以当地原有的市*区为基础，组建了地方*府。市*区成为巴勒斯坦地方*府机构的主要组织形式，在行*体制中占有重要地位。根据辖区面积和居民数量，市*区分成四类，其地方委员会的组成人数也按照人口比例确定。地方*府部年公布的资料表明，巴勒斯坦共有14个A类市*区，这些市*区人口超过1万，是各省的中心城市，地方*府都以省的名字命名。A类市*区的地方委员会由15名委员组成。B类市*区共有41个，这些市*区位于大城市周边，人口在至1万之间，地方委员会由13名委员组成。C类市*区共有47个，是新设立的市*区，人口在至之间，地方委员会由11名委员组成。D类市*区共有个，由新设立的农村委员会升级而成，人口在至之间，地方委员会由9名委员组成。人口在以下的地区，设立了地方发展委员会。
前两类市*区属于传统市*区，设立的历史较长。最早的市*区设立于19世纪下半叶奥斯曼帝国统治时期，是巴勒斯坦延续时间最久的治理形式之一。这些传统市*区一般是各省的首府和重要城镇，人口密集，领导机构大都由地方委员会和市长共同组成。后两类属于新设市*区，在原有的农村委员会和居民区的基础上建立，多数是位于农村地区的村镇，规模小的也就一千多人，只有地方委员会作为领导机构。以大市*区为基础的地方*府，如拉姆安拉、纳布卢斯和加沙，享有*治权力。规模小的市*区，如拉法、汗尤尼斯、杰宁和图勒凯尔姆，享有的权力就小得多。
年，巴勒斯坦民族权力机构颁布《地方委员会选举法》，年颁布《地方*府法》，为地方*府建设奠定了法制基础。这两部法律延续了年约旦《市*区法》建立的地方*府模式，强调中央*府的权力。自年以来，各地方*府成立了联合协会，作为与中央沟通的媒介。年，阿拉法特颁布总统令，正式将联合协会命名为“巴勒斯坦地方*府协会（AssociationofPalestinianofLocalAuthorities）”。
2巴勒斯坦民族权力机构的地方治理《奥斯陆协议》签署后，以法塔赫为主的巴解组织成员回到约旦河西岸和加沙地带，建立了巴勒斯坦民族权力机构作为中央*府，开始向独立主权国家过渡。巴勒斯坦民族权力机构将地方治理作为建立统治基础的重要措施。
（一）加强市*区建设巴勒斯坦民族权力机构大量增设新的市*区，力图确认对土地的所有权。《奥斯陆协议》签署后，约旦河西岸和加沙地带并没有完全处于巴方的控制之下。《奥斯陆第二协议》规定，在过渡时期，巴勒斯坦民族权力机构在不同地区享有的主权程度不同。“A区”为城市地区，巴勒斯坦民族权力机构拥有完全自治权，行使包括民事和内部安全在内的行*、司法权。“B区”为农村地区，巴勒斯坦民族权力机构只拥有民事权力，公共秩序由巴勒斯坦民事警察部队负责，而保护以色列公民及遏制恐怖活动的责任全部由以色列承担。“C区”是A区和B区之外的所有地区，包括犹太人定居点、*事设施区和开放区域，处于以色列控制之下，以色列负责安全问题、民事管理以及与土地相关的民事事务，包括土地划拨、规划建设和基础设施；巴勒斯坦民族权力机构只负责为当地巴勒斯坦人提供教育和医疗等服务，但这些服务所必需的基础设施的建设和维护仍然由以色列掌握。这种划分限制了巴勒斯坦民族权力机构对C区的城市规划和建设。
在约旦河西岸和加沙地带的阿拉伯城镇边缘，修建了大量犹太人定居点，造成以色列占有土地的既成事实。各定居点之间由以色列控制的公路连接。巴勒斯坦民族权力机构控制的地区被分割、包围，很多地方不能连成一片，严重影响社会经济发展和地方治理。即使在巴勒斯坦控制区，许多地方的边界也模糊不清。还有一些地方没有设立任何地方*府机构。为抵制以色列对巴勒斯坦领土的蚕食，从年到年中期，巴勒斯坦民族权力机构大规模增设新的地方*府机构。在原来没有法律地位的居民聚居点，设立市*区或农村委员会，置于地方*府部的管辖之下。随着市*区的设立，地方*府部还设立了规模较小的地方委员会。这些聚居点大多位于偏远农村，它们获得地方*府机构的法律地位后，在地图上标注出来，有效地体现了巴勒斯坦的领土所有权，在一定程度上限制了犹太人定居点对土地的蚕食。
巴勒斯坦民族权力机构通过开展市*区基础设施建设，促进当地经济发展。以色列的长期占领，导致被占领土的基础设施建设严重滞后，地方*府的行*管理和公共服务功能低下。即使是巴勒斯坦民族权力机构成立后，那些规模小、被以色列分割包围的市*区，经济仍很脆弱，财*收入不足，甚至无法支付*府雇员的工资，不得不依赖中央*府。市*基础设施的建设、修复和维护需要相当的资金投入，这将带动相关产业的发展，创造就业机会，增加当地居民的收入。因此，巴勒斯坦领导人将地方*府建设视为推动经济发展的有效途径。国际社会也为巴勒斯坦地方*府建设提供资金。从年到年，法国国际投资机构法国开发署（AgenceFrancaisedeDeveloppement）投入万欧元，为巴勒斯坦市*区修建道路等基础设施。
巴勒斯坦民族权力机构致力于改革地方*府机构，增强运行能力。年，约旦河西岸和加沙地带共有31个市*区、86个农村委员会和个没有法律地位的居民聚居区。由于巴勒斯坦当局的积极增设，到年，巴勒斯坦中央统计局的统计数据显示，市*区的数量增加到个，农村委员会增加到个。年，图勒凯尔姆人口不到13万，就设立了11个市*区。这导致大量的地方*府规模太小，缺乏必要的财*和人力资源，根本无法提供有效的市*服务。年颁布的《地方委员会法》鼓励相邻的地方委员会建立联合服务委员会（JointServiceCouncils）进行合作，以承担市*委员会的基本功能。但大部分联合服务委员会也仅勉强达到C级市*区的人口规模。在国际社会的推动下，巴勒斯坦当局从年开始，对地方*府进行重大改革，主要措施就是将规模小的地方*府机构合并，改善它们的运行能力。年的统计数据表明，约旦河西岸70%的人口居住在个市*区，而加沙地带的全部居民居住在25个市*区内。
（二）重视家族在地方治理中的作用在巴勒斯坦地区的*治、经济、宗教和文化等事务中，家族发挥着重要作用。侯赛尼（Husayni）家族、纳沙希比（Nashashibi）家族、哈立迪（Khalidi）家族、阿拉米（Alami）家族、达贾尼（Dajani）家族等都是耶路撒冷 的家族。这些家族历史悠久，涌现出众多宗教学者、知识分子和*府官员。侯赛尼家族的血统可以追溯到先知穆罕默德。自17世纪初期，侯赛尼家族成员就开始担任耶路撒冷穆夫提（教法解释官），掌管着巴勒斯坦地区的伊斯兰教事务。在奥斯曼帝国*府中，侯赛尼家族成员也担任着高级职务，如议会代表、中央*府官员、耶路撒冷市市长等。纳沙希比家族在耶路撒冷、雅法和约旦拥有大量土地，家族的几个 成员进入晚期奥斯曼帝国的议会，并担任行*官员。哈立迪家族在宗教、教育界享有崇高声望，自称是征服叙利亚的 穆斯林指挥官哈立德·伊本·瓦立德（KhalidIbnal-Walid）的后裔，有许多成员担任较高的行*和宗教职务。家族统治在其他城市也同样盛行。拉姆安拉、希伯伦、纳布卢斯、加沙等地，重要的行*和宗教职务都由大家族的人担任。
奥斯曼帝国、英国、约旦、埃及和以色列等外来统治者，为更好地控制巴勒斯坦社会，都扶植和利用当地的家族势力。将有权势的家族纳入统治机构，参与地方治理，是奥斯曼帝国在巴勒斯坦地区获取支持、确保社会稳定的重要举措。奥斯曼帝国建立地方*府体制后，借助立法措施，把大部分普通巴勒斯坦人排除在外，当选的市*委员都来自富裕或有权势的家族。最有权势的市*职位，基本上由侯赛尼、纳沙希比、哈立迪、阿拉米、达贾尼等家族占据。英国统治巴勒斯坦地区时，利用家族加强地方控制，也对他们分而治之。在英国人的挑动下，侯赛尼与纳沙希比两大家族之间的争斗激化，从整体上削弱了巴勒斯坦民族主义运动的力量。约旦统治时期，直接控制着约旦河西岸的地方治理，重视市*委员会中家族的利益和*治平衡。
巴勒斯坦民族权力机构同样重视家族在地方*治中的作用。巴解组织是一个由不同派别组成的松散联盟，除法塔赫外，还包括人阵（解放巴勒斯坦人民阵线）、民阵（解放巴勒斯坦民主阵线）、闪电（人民解放斗争先锋队）、阿解阵（阿拉伯解放阵线）、人阵（总部）、巴勒斯坦共产*等派别。这些派别一直在周边阿拉伯国家进行反对以色列的武装斗争，社会基础主要是流亡在那里的巴勒斯坦难民，领导层大多数是20世纪50年代后兴起的小资产阶级。巴解组织领导人回归到约旦河西岸和加沙地带后，成为省长的主要人选。纳布卢斯、图勒凯尔姆、拉姆安拉、杰宁和伯利恒的省长都是回归的巴解组织干部。虽然有个别省长是本土成长起来的，但也都有巴解组织特别是法塔赫的背景。至于市长和地方委员人选，则由地方*府部与当地部落和大家族协商，从富有和有势力的家族中挑选人员任命。以个人身份入选的地方领导人或具有*事背景，或是回归的法塔赫成员。通过这种途径，在流亡中成长起来的民族主义精英与本土传统精英结成联盟关系，在巴勒斯坦建立起以阿拉法特为首的新式家长制权力结构。
（三）通过地方选举促进*治建设地方选举在巴勒斯坦地区的*治生活中具有重要地位，是巴勒斯坦民族主义斗争的一个舞台。年至年，约旦河西岸和加沙地带被以色列占领期间，市*委员会是当地 被允许存在的巴勒斯坦人*治机构。为对抗日益发展壮大的巴解组织，以色列两次在被占领土组织地方选举，试图扶植地方精英，建立听命于以色列的巴勒斯坦人*府。巴解组织抵制了年的地方选举，使亲约旦的势力胜出。在年的地方选举中，巴解组织改变了抵制*策，大批支持巴解组织的民族主义者当选为市长和地方委员，挫败了以色列扶植代理人进行间接统治的计划。二十世纪七八十年代，被占领土的民选市*官员进行社会福利活动，讨论民族斗争问题，在一定程度上起到了国家机构的作用。年被占领土 次起义爆发后，以色列占领当局任命的市长取代了民选市长，遭到巴勒斯坦民众的抵制，当地的市*机构衰落。
巴勒斯坦民族权力机构建立后，地方治理成为各*治派别激烈竞争的领域。《地方委员会选举法》规定，地方委员会和市长都由地方选举产生，地方选举四年举行一次。巴勒斯坦民族权力机构建立初期，一直以缺乏合适的*治条件为由，推迟地方选举。约旦河西岸和加沙地带的经济脆弱，缺乏就业机会。地方*府公职成为当地人的重要就业渠道。为缩减失业率，巴勒斯坦*府大量任命公职人员。占统治地位的*派法塔赫趁机在地方*府中加强自身力量。任人唯亲与裙带关系，是巴勒斯坦当局遭受腐败等指责的重要原因之一，也是引起巴勒斯坦人不满的重要因素。在国际社会和内部的改革压力下，从年12月到年12月，约旦河西岸和加沙地带进行了自年以来的首次地方选举。巴勒斯坦全部*治派别，包括反对奥斯陆协议、抵制了年大选和年民族权力机构主席选举的派别，都参加了这次地方选举。在选举的 阶段和第四阶段，伊斯兰派别哈马斯都取得大范围胜利，*治影响力得到极大提高。这次地方选举成为巴勒斯坦大选的预演，预示了哈马斯在年立法委员会选举中的胜利，表明巴勒斯坦发生了广泛而深远的*治变化。
3巴勒斯坦内部斗争对地方治理的影响巴勒斯坦内部各*治派别的斗争阻碍了地方治理。特别是年大选后，法塔赫与哈马斯的激烈斗争，不仅造成约旦河西岸与加沙地带的分裂，也使后来的地方选举受到干扰。受内外局势困扰，年后，地方选举一直未能依法按期举行。由于哈马斯的抵制，年和年举行的地方选举仅限于约旦河西岸，加沙地带未能参加。年的地方选举原定于年，内部斗争导致选举日期再三推迟。分析各*治派别在其中的博弈，可以更清楚地理解内部斗争对地方治理的制约。
这次地方选举发生在巴勒斯坦*治环境面临转折的特殊时期。巴勒斯坦法律规定，立法委员会、总统的任期都是四年。自年的总统选举和年的立法委员会选举后，巴勒斯坦再没有举行过大选。约旦河西岸和加沙地带的分裂使立法委员会名存实亡，无法履行职责。巴勒斯坦总统马哈茂德·阿巴斯年事已高，已经公开表示不会再参加下一届总统选举，也没有任命接班人。巴勒斯坦的权力传承问题成为多方白癜风的症状和治疗上海治白癜风 的医院
转载请注明：http://www.balesitana.com/btjj/1586.html
