当前位置： 巴勒斯坦 > 巴勒斯坦发展 > 中国外交70年中国在中东的领事保护理
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中国在中东的领事保护：
理念、实践与机制创新
张丹丹孙德刚
内容提要中华人民共和国成立以来，中国与中东国家人员交流日趋频繁，领事保护成为中国与对象国战略互动、外交部与其他部委统筹协调、*府与企业相互配合、应急机制与长效机制有机统筹的重要任务。改革开放以来，随着中国在中东的利益主体日益多元化，包括*府、部门、企业和侨民等，领事保护成为中国中东外交的重要使命。中国在中东领事保护实践丰富，体现出对内统筹不断完善、领事保护制度日益健全、撤侨能力逐步增强、领事保护方式更加多元、通讯手段日渐智能、领事保护综合施策效果明显等特点。在*中央和国务院统一部署下，外交部、商务部、国防部、公安部、中国驻外使领馆、地方*府和企业构成中国在中东领事保护的多元主体。中国*府立体多维的“大领事”机制，体现出中国*府加强海外危机管理的制度优势，为中国在中东地区领事保护提供了制度保障。同时，年底中东剧变以来该地区*治生态的复杂化和安全风险的多元化，推动了中国特色的中东领事保护机制不断走向成熟。未来，中国在中东领事保护仍需进一步加强常态化、危机管理及善后处理机制建设。
关键词中国外交领事保护“外交为民”撤侨行动中东安全危机管理
作者简介张丹丹，上海外国语大学国际关系与公共事务学院、中东研究所博士生（上海）；孙德刚，上海外国语大学中东研究所研究员、博士生导师(上海)。
年底中东剧变以来，欧美大国对中东的能源依赖度下降，中国、日本、韩国和印度等亚洲国家与中东建立了日益密切的能源、经贸和人文交流关系。仅海湾地区，来自东亚、东南亚和南亚的外籍劳工就多达万（不含非法劳工），领事保护成为中、日、韩、印度、印度尼西亚、泰国、尼泊尔、菲律宾、巴基斯坦、斯里兰卡等亚洲国家在中东面临的共同任务。据中国外交部领事司统计，年海外涉及中国公民的各类事件中，外交部和驻外使领馆全年处置海外中国公民安全事件起，其中领事保护与协助类案件起，包括欧洲起，东南亚起，东北亚起，欧亚起，中东起，撒哈拉以南非洲起，大洋洲起，北美起，拉美起。领事保护成为中国中东外交的重要内容。
“领事”是现代外交学的核心概念之一，很早就出现在中国典籍里，但含义与现代意义上的“领事”不同。中国典籍里的“领事”多指“统领之事”。作为近现代领事的衔名，“领事”出现在晚清的一些条约、典章中，如中英《南京条约》第二条规定：“大英国君主派设领事、管事等官驻该五处城邑。”随着近现代和当代各国领事实践的发展，“领事”的概念有了更丰富的内涵。根据《世界外交大辞典》的解释，广义的领事系领馆馆长、领事官员和领馆的总称；狭义的概念系领事官员等级中第二级领事官员的衔名。在领事业务不断拓展过程中，各国领事实践差异甚大，目前国内外学界尚未就“领事保护”的内涵与外延达成共识。在国际领事实践中，狭义的领事保护即“领事协助”，系指领事官员向深陷困境的国民提供帮助，如护照遗失、人身与财产受到损失、在他国遇到自然灾害或受困于内战等。广义的领事保护既包括狭义的领事保护内涵，也包括领事官员向派遣国公民或法人提供护照、签证、公证等服务内容。在中国领事实践中，领事保护主要采用狭义的概念。
领事保护是外交学研究的重要命题，目前国内外学界关于该问题的研究成果可大致归为以下四类： 类以国际法学为主，主要探讨领事制度、领事管辖权、领事保护机制等。这类研究成果通常运用定性研究方法。第二类以外交学为主。这类成果涉及外交实践对领事工作的影响，国家间领事关系的发展，领事的职责和海外领事保护重点案例的梳理等内容。第三类以社会学为主，主要分析海外移民的社会化及其对当地社会的安全影响。第四类以中国学为主，主要是有关海外华人华侨的专题研究。
有关领事保护的研究成果尽管内容丰富、方法多样，但对中华人民共和国成立以来中国在中东领事保护的理论与实践探讨不够深入，对中国*府在不同时期对中东领事保护的认识、反应和资源配置的研究不够全面；对中国在中东领事保护的历史阶段梳理不够细致；对“一带一路”背景下中国在中东领事保护的现实挑战和机制创新的战略性与前瞻性研究尚显不足。据此，本文拟针对上述研究“短板”进行初步探究。
海外利益拓展与中国在中东
领事保护的理念发展
中华人民共和国成立70年来，中国在中东利益的内涵发生了重大变化。改革开放前，中国在中东反对帝国主义、殖民主义、犹太复国主义，以及后来的苏联社会帝国主义，支持巴勒斯坦人民正义事业，支持中东地区民族解放运动，扩大中华人民共和国的外交承认；改革开放以来，随着全国工作重心转向“以经济建设为中心”，中国与中东国家关系也发生了深刻变化。中国在中东的利益从维护国家主权、安全和领土完整，拓展至能源、投资、贸易、侨民安全等多重利益；中国在中东领事保护范围从驻外*府机构和公务人员为主，拓展至*府、企业和广大侨民。
在中华人民共和国成立后数十年时间里，“领事保护”一词无论在中东地区，还是世界其他地区的对外事务话语中较为少见，主要因为中国在中东地区的人员交往相对有限。20世纪90年代以来，中国实施“两种资源，两个市场”、推动企业“走出去”战略，尤其是进入21世纪，中国与中东地区贸易、投资、援助、劳务承包合作加大，人员安全问题凸显，领事保护具有迫切性和重要性，中东领事保护理念也呈现新特征。这主要基于以下新情况：
（一）中东地区华人华侨数量激增
因缺乏可靠而全面的数据，目前学界很难提供中东华人华侨的准确数字。根据《华人华侨研究报告（）》，中东地区华人华侨总体规模已突破50万，但分布不均衡，主要集中在沙特阿拉伯、阿联酋和土耳其。考虑到非法移民、未记录在册劳工等，中国在中东长期居住的华人华侨应该在万左右，加上商务、朝觐、婚姻、旅游、探亲和临时访问，中国在中东的华人华侨实际数字可能更大。
阿联酋是中东地区中国侨民人数增长最快的国家，华人华侨的数量从年的人增长至年的30万人。迪拜是华侨华人最多的城市，中国公民约20.2万（不包括流动人口），在迪拜注册的中资企业超过家。沙特华人华侨人数约15~18万，利雅得、延布、达兰等地华人华侨约1万人，麦加2万，吉达3万，麦地那4万，塔伊夫5万~6万人。土耳其华人华侨约6万~8万人，主要以维吾尔族和哈萨克族为主（维吾尔族 万~5万人，哈萨克族2万~3万人）。以色列华人华侨约2.5万人，埃及华人华侨约人，科威特华人华侨约人，伊朗约人，巴林约人，卡塔尔约人，黎巴嫩和约旦各约人，也门约人。
以上是长期定居在中东的华人华侨数字，未统计港澳台同胞，也未统计海外项目工程承包、朝觐、旅游、探亲和留学人员，这类人群因流动性较大而难以统计，但他们也是中国在中东领事保护的重要对象。年底中东剧变发生前，中国在利比亚注册的商人、劳工和学生人数不足人，但年撤侨时发现实际数字则是3.6万人，完全超出了各界的想象；年摩洛哥对中国公民免签，当年访摩的中国公民人数增长10倍，达13万人。年中国赴土耳其旅游人数同比增长%；中国赴阿联酋旅游人数同比增长%。
（二）中资企业在中东的利益增长迅速
改革开放初期，中东华人华侨以“淘金”的中国商人为主。年3月，中国企业同伊拉克、埃及等国开始签订承包工程和劳务合作合同，合同金额万美元，揭开了中国在中东地区承包工程和劳务输出的序幕。改革开放以来，中国在中东的商人主要集中在海湾地区。由于迪拜是中东地区 吸引力的商业中心，自20世纪90年代末，中国商人（主要来自浙江、福建、广东等地）开始涌入阿联酋从事进出口贸易、地产、批发等生意。
年以来，“一带一路”背景下大批中资企业员工进入中东。“一带一路”旨在将中国的发展规划与发展中国家的发展战略相对接，是中国着眼于实现联合国可持续发展目标的重要举措。*的十八大以来，中国海外投资超过0亿美元，中国成为中东 大投资国，其中在埃及投资的中资公司达家，投资额3.2亿美元。年中国是阿盟第二大贸易伙伴（贸易额亿美元），是伊朗 大贸易伙伴（贸易额亿美元），还是土耳其和以色列第三大贸易伙伴（贸易额分别为亿美元和亿美元），中国与中东之间的人员往来随贸易依存度的增加而日益频繁。随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的推进，中资企业在中东地区的直接投资和工程承包额呈高速增长势头，国有企业以及大型民营企业外派人员的数量和规模大幅增加，迪拜的“龙城”“轻工城”“中国建材批发中心”、科威特龙城等都是华商集中的地区。据《宣言报》（Albayan）年5月5日报道，迪拜经济发展局（DED）商业注册及执照部门数据显示，目前有名中国投资者在迪拜，投资企业总数达家。中国在沙特劳工超过1.5万人，成为中国海外利益保护的重要对象。频繁的国际交往产生了相应的保护需要，保护海外公民安全成为*府相关职能部门的重要工作内容。
（三）中东领事保护任务多样化
“一带一路”背景下，中国与中东各国人员往来日益密切。中东地区是全球热点问题最为集中的地区之一，中国侨民面临的安全威胁可分为五类：一是外部力量的干预所导致的地区动荡而引发的领事保护难题，如阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争和叙利亚战争，以及美国对伊朗、黎巴嫩真主*和也门胡塞武装的制裁而引发的危机；二是中东国家之间的矛盾所引发的危机，如巴勒斯坦和以色列、沙特和伊朗、沙特与卡塔尔、摩洛哥与阿尔及利亚之间等；三是中东地区局势动荡和*治转型引发的危机，如年突尼斯、埃及、巴林一度出现的乱局，以及年阿尔及利亚和苏丹发生的*局动荡；四是恐怖主义威胁，如“伊斯兰国”和“基地”组织及其分支机构对阿富汗、伊拉克、叙利亚、埃及西奈半岛、也门、索马里、利比亚等构成的威胁；五是社会问题、自然灾害、传染病和突发事件等引发的威胁，如地震、洪水、交通事故、安全生产事故等非人为因素等。
中国公民在中东的领事事件，也随中东局势的复杂化而呈增长之势，尤其是近年来中东国内体系和地区格局处于转型期，给中国在该地区的领事保护带来了新挑战。中国公民在中东遭遇的安全事件包括*局动荡、恐怖袭击、*权更迭、绑架、抢劫、公共安全事件等。
除上述客观因素外，更重要的是，改革开放以来，特别是进入21世纪以来，中国共产*提出了“立*为公，执*为民”的执*理念，对中国中东外交产生了深远影响。中国中东外交理念的内涵更加丰富。中华人民共和国成立后，在民族解放运动中倡导国际团结，在*治、经济、道义等方面支持新兴民族独立国家和人民的进步事业。早在年，周恩来总理就在万隆会议上宣示：“我们亚非国家需要在经济上和文化上合作，以便有助于消除我们在殖民主义的长期掠夺和压迫下所造成的经济上和文化上的落后状态。”*的十一届三中全会后，全*和全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。随着中国与中东国家友好交往的不断深入，人员往来迅速扩大，海外侨民安全和利益维护遂成为外交领域的重要任务。在对外关系上，中国领事保护的理念从“维护国家主权”的单一利益向“维护国家主权”与“保护侨民人权”的多重利益方向演变，如年*的十八大报告指出：“外交工作取得新成就。坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益，加强同世界各国交流合作。”
改革开放以来，中国在中东的利益主体日益多元化，包括国家、部门、企业和侨民等，所面临的威胁既包括传统安全威胁（如大国霸凌主义），又包括非传统威胁，中国在坚持国际道义的基础上强调维护国家主权、安全与发展利益，维护中东和平与发展。中国在中东能源、贸易、投资和侨民利益成为工作的重中之重，中国在中东的领事保护工作具有务实性、问题导向性和渐进性，在实践中不断完善。从年中国*府制定《关于领事工作任务的初步规定》，到21世纪海陆空联动从利比亚接回3.6万侨民，中国*府维护中东地区中国公民、侨胞正当权益的*策与措施不断完善。从领事保护手段看，中国危机应对经历了从“应激性危机管理”（即应对危机手段的临时性）到“长效性安全治理”（即应对危机手段的制度化和追求长效机制）的发展阶段，领事保护不仅仅是被动应对，而是成为中国参与中东地区安全治理的有机组成部分。因此，从中华人民共和国成立至今，中国领事保护的相关理念不断深化，愈加丰富，体现了承继性与创新性。
中国在中东领事保护的
实践探索
中国在中东领事保护的理念发展决定了其实践方向。改革开放以来，中国在中东领事保护实践丰富，形式多样，主要具有以下特征：
（一）领事保护对内统筹不断完善
从20世纪50年代至年10月，中国在中东侨民人数极为有限，无领事保护的紧迫性，故中国仍主张原则上不单独商讨领事协议，有关领事事务由双方按一般国际惯例及本国的有关法规处理，缺乏对内统筹。例如，年8月25日，中国与伊拉克建立大使级外交关系并互派大使。建交后，两国关系一直友好，在劳务、贸易、文化方面的合作加深，人员往来增加，但直到年10月，双方才签订《中伊领事条约》。
自改革开放到年中国*府提出“以人为本”的理念，中国的领事保护工作全面开展。海外公民安全引起了*和 的高度重视。中央对海外公民安全的重视集中体现在亲自抓撤侨工作上，从被动应对到主动谋划，从边实践、边检验到建立一套撤侨工作机制，逐渐形成一套切实可行的固定模式。该阶段中东地区的中国公民频遭安全威胁，中国在全球20次较大规模的撤侨行动中，有7次发生在中东，仅年利比亚爆发内战后中资企业直接经济损失就高达亿美元。
在海湾战争和伊拉克战争期间，国务院专门成立了由外交部、公安部、交通运输部等多部委组成的协调小组和应急、协调机制，为此后“中国公民和机构安全问题联席会议制度”的形成奠定了基础。4年，国务院召开专门会议，研究海外公民和海外利益的安全问题，规定所有驻外机构和人员要从外交全局角度出发，切身领会我国境外人员和境外机构所处的环境，做好安全保护工作，并首次建立了“国务院联席会议机制”。同年，负责统一协调海外重大安全事件的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”成立，该部际联席会议由外交部牵头，国务院有关部委和*方共20多个成员单位参加。4年7月，外交部成立了涉外安全事务司；国务院于当月召开会议，研究部署加强中国境外人员和机构的安全保护工作。这是中国高层首次集体讨论海外公民安全问题。领事保护已成为中国外交工作的重要组成部分，直接影响到国家形象、*的执*能力和海外利益保护的效果。5年外交部开始对重点地区和重点事态提前发出提醒，并通过新闻媒体对外发布。
近年来，中国历年《*府工作报告》都有涉及领事保护的内容，且顶层设计、统筹布局、制度建设、未雨绸缪的主动性越来越强。如在年利比亚撤侨行动中，国务院首次成立应急指挥部，张德江副总理任指挥、国务委员戴秉国负责具体协调。应急指挥部抽调外交部、公安部、国防部、商务部、交通部、农业部、国资委、中国海关、民航总局等部门人员组成工作组，利比亚的中资公司代表列席会议；中国气象局也迅速开展利比亚撤员专项预报服务，为海陆空撤员工作的顺利进行提供气象科学依据。撤离工作开始后，地方*府和各地商务部门也启动了应急机制，参与协调撤离工作。
（二）领事保护制度日益健全
中国在中东的领事保护制度不断完善。年3月19日《维也纳领事关系公约》生效，因中国当时处于“文革”的混乱时期，尚未恢复在联合国的合法席位，故迟迟未加入。这一时期，由于缺乏国际法规范方面的知识，加上当时中国实力不足、海外公民人数有限以及受意识形态的影响，中国在中东的领事保护工作进展缓慢。中华人民共和国成立后在很长一段时间内没有、也未曾准备就发展对外领事关系主动同中东国家进行商谈、签订领事条约或领事协议，甚至对中东国家提出这种建议也未采取积极态度。
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